【國際香港誌 16】國際都會與次主權：為甚麼港口的國際能量，超越一般城市？ (Patreon)

究竟香港作為一個國際港口，如何在國際關係理論層面，彰顯和普通城市的不同？要回答這問題，首先要超越狹隘對「主權」（Sovereignty）概念的理解（特別是中華人民共和國對主權概念的最狹義理解），從而思考從金融風暴到氣候危機，人類社會面對的問題變得越來越有跨國家、跨地域趨勢，於是要解決這些問題，往往需要國家、城市、跨國機構、甚至私人公司之間的合作。這是二十一世紀關於全球治理（Global Governance）的課題，而香港這樣的港口，正好為全球治理提供了其中一個答案。[1]

其實全球治理，可以追溯到廣義的前全球化時代，那時候主權國家同樣不是國際關係的基本單位，例如歐洲的「漢薩同盟」（Hansentic League），影響力比起國家這單位，就曾有過之而無不及。但是在本章導言提及的「威斯特菲里亞體系」（Westphalian System）在1648年建立之後，到二十世紀末之間時，主流學者越來越傾向以主權國家為絕對凌駕性的國際單位，並集中研究國家與國家之間的關係（即狹義的「國際關係」）。這種以國家為中心的視角，雖然能反映現實的部份面向，但也為政治和國際關係的研究帶來不少盲點，既忽視了其他共同塑造全球政治的重要因素、單位，亦過度簡化全球政治局勢的複雜性。二十世紀後半葉開始，不少學者逐漸嘗試走出主權國家的框框，例如以城市為單位，研究及提煉不同理論。當中與香港的狀況有關、而最廣為人知的，包括全球化研究學者薩斯基雅．薩森（Saskia Sassen）提出的「國際城市」理論。[2] 

薩森認為，我們可以視當今的全球經濟為一個「由國際城市之間所組成的貿易與金融網絡」，而於她而言，一個城市越擁有成為此網絡的要點的潛力，它便越具有「都會知識資本」（Urban Knowledge Capital）。這些國際城市均是重要文化、教育、金融、資訊科技、創意產業、體育等蓬勃發展的地方，薩森透過研究紐約和倫敦的金融活動、及其對都市發展和城市生活的影響，指出全球化不但沒有分散一個城市的經濟和生產力量，還使金融、工業技術、專業化的人才和發展，比從前更集中於個別城市。而這些城市，也就是「國際城市」（global cities），變得越來越有戰略價值，並在國際舞台上有舉足輕重的地位。在這個講求全球經濟流動和全球融合的時代，這些國際城市（絕大多數不是首都、就是港口），可謂是全球化的戰略樞紐。

而香港，正是遠東國際城市的佼佼者。而香港特區政府在還擁有一定自治程度的「前國安法時代」，一度以「亞洲國際都會」自居，正正和上述理論暗合，並非單純的市場包裝。

建基於上述國際城市理論，學者考爾德（Kent E. Calder）與菲塔斯（Mariko de Freytas）又提出了「具政治價值的國際城市」或「國際政治城市」（Global Political Cities）這延伸說法。他們指出，具政治價值的國際城市不但像普通國際城市一樣，有多重的社會經濟活動互相交錯，而且還是一個重要的場所進行「政治交易」（Political Transactions）。在這些具政治價值的國際城市中，影響其政策的除了該國中央政府以外，還有別國政府、跨國行為者等「外國勢力」。考爾德與菲塔斯列出「具政治價值的國際城市」的三個特徵包括：（一）該城市對國際間的政治輿論，有舉足輕重的地位；（二）擁有一個政治—外交圈子，其參與範圍可以延伸至各官方及非正式人員；（三）提供一個平台，讓重要的政治、軍事、具國家風險的信息流通。[3] 

而二十世紀的香港，亦明顯同時具備上述特徵。

當我們回顧歷史，會發現大部份對國際局勢及輿論有具大影響力的國際城市，通常都是帝國首都，而它們大部份都是港口（或河道口），例如古埃及的底比斯（Thebes）、巴比倫（Babylon）、羅馬、君士坦丁堡等。這些城市有國際政治影響力的原因，往往源於所屬帝國的強盛，所以帝國的利益，主宰著市民的公共生活。較近代的例子則有比利時的布魯塞爾、美國的紐約與華盛頓特區等，俄羅斯的莫斯科可謂「非港口國際都會」的少數例外。這些具政治價值的國際城市擁有另一個共通點：他們雖然受惠及受制於所屬國家的國力、政策，但他們的影響力和機能不但有別於國家，在某些情況，甚至是跨越國家政府的。

以城市之姿參與國際事務的，並非只有紐約、倫敦、香港（「紐倫港」）、東京等「明星城市」。其實自一九九○年代以來，城市之間便先後組成「國際地方政府環境行動理事會」（Local Governments for Sustainability）、「城市與地方政府聯盟亞太分會」（United Cities and Local Governments Asia-Pacific）等網絡、聯盟，雖然未有昔日漢薩同盟那樣具領導力，但已是彌補主權國家不足的重要機制。近年較為人熟悉的類似聯盟，還有在2005年成立的「C40城市氣候領導聯盟」，而C40對「國際城市」在全球氣候變化議題上的重視，加上聯盟在這議題上擔當的角色，一方面印證了國際城市作為國際行為體的角色已被確認，另一方面揭示了國際政治經濟的「城市玩家」之間，似乎有了制度化、結構化的趨勢。澳洲學者Michele Acuto便以C40集團爲例子，述說城市外交如何將世界政治推出主權政府之間的框框，使得全球政治治理出現「第三條路」，不是由上而下（例如由中央政府的政策推動）、亦不是由下而上（例如由個人、公民社會推動），而是一個公、私領域結合的混血兒。[4]

以港口為主的國際城市在20世紀後期在國際政治經濟舞台粉墨登場，而在近二、三十年相繼出現的各個城市網絡，揭示國際城市在全球政經局勢的參與並非曇花一現，而是有上升及系統化的趨勢，構成了主權國家以下、城市之上的一眾次主權實體（Sub-sovereignty Entities）。香港假如能保持百多年來的政策傳統，維持主權國家壟斷以外的一定自主性，本應是可以在這個空間持續發亮。

[1] Rosenau, James. "Governance in the Twenty-first Century", Global Governance (1995) 14-23. 

[2] Saskia Sassen, The Global City: New York, London, Tokyo (Princeton: Princeton University Press, 2001).

[3] “Calder, K.E. & de Freytas, M. 2009. “Global Political Cities as Actors in Twenty-First Century International Affairs”. The SAIS Review of International Affairs, vol 29, no.1.

[4] Acuto, Michelle. The world politics ‘of ’ global cities: networking actors. chapter 6. Global Cities, Governance and Diplomacy. 2013. Acuto, Michelle. City Networks: Breaking Gridlocks or Forging (New) Lock-ins?. 2016